Bebauungsplan für Photovoltaik-Freiflächen: Das Verfahren

Wind ist im Außenbereich privilegiert, Freiflächen-Photovoltaik bis auf wenige Ausnahmen nicht. Ein Solarpark auf Acker oder Grünland braucht deshalb Baurecht, das nur die Gemeinde schaffen kann, und das Bauleitplanverfahren ist in der Projektentwicklung der längste Strang neben dem Netzanschluss. Dieser Beitrag beschreibt, wann ein Bebauungsplan für die Photovoltaik-Freifläche nötig ist, wie das Verfahren mit Änderung des Flächennutzungsplans abläuft, was es kostet, wie es mit der EEG-Flächenkulisse zusammenhängt und was es beschleunigt.

Der Bebauungsplan für eine Photovoltaik-Freifläche ist die kommunale Satzung, die auf einer Fläche im Außenbereich ein Sondergebiet für Photovoltaik festsetzt und damit das Baurecht schafft, das ein Solarpark außerhalb der Privilegierungstatbestände des § 35 BauGB braucht. In der Regel wird dafür im Parallelverfahren der Flächennutzungsplan geändert, die Kosten trägt der Projektentwickler, und der Aufstellungsbeschluss ist zugleich der Stichtag für die Förderfähigkeit nach dem EEG.

Wann braucht ein Solarpark einen Bebauungsplan?

Das Baugesetzbuch privilegiert Freiflächen-Photovoltaik nur in zwei Konstellationen. Seit dem 1. Januar 2023 erlaubt § 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchstabe b BauGB Solaranlagen auf einem Streifen von 200 Metern längs von Autobahnen und von Schienenwegen mit mindestens zwei Hauptgleisen, gemessen vom äußeren Rand der Fahrbahn beziehungsweise des Gleises. Nr. 9 privilegiert hofnahe Agri-Photovoltaik bis 2,5 Hektar auf einem landwirtschaftlichen Betrieb. Jede andere Freiflächenanlage ist ein sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB, das öffentliche Belange beeinträchtigt und deshalb in der Praxis ohne Bebauungsplan nicht genehmigt wird.

Zwei Dinge folgen daraus. Erstens entscheidet die Gemeinde frei: Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB besteht kein Anspruch auf die Aufstellung von Bauleitplänen, auch nicht per Vertrag. Zweitens sind die Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB); Vorbehalts- oder Ausschlussgebiete des Regionalplans können eine Fläche blockieren oder ein Zielabweichungsverfahren erfordern. Den Einstieg in die Prüfung bildet die Abfrage des Flächennutzungsplans, die zeigt, ob die Gemeinde die Fläche als Landwirtschaft, als Sonderbaufläche oder bereits anders verplant hat. Viele Gemeinden haben inzwischen Standortkonzepte oder Kriterienkataloge für Freiflächen-PV beschlossen, mit Obergrenzen je Gemeindegebiet, Abständen zu Ortslagen und Bodengüteklassen; sie sind vor dem ersten Gespräch zu lesen, nicht danach.

Flächennutzungsplan ändern und Bebauungsplan aufstellen: Wie läuft das Verfahren ab?

Das Regelverfahren für einen Solarpark läuft nach dem Baugesetzbuch in diesen Schritten, die Gemeinde führt es, der Projektentwickler liefert zu:

1. Vorstellung im Gemeinderat. Lage, Größe, Auslegung, Eigentümerstand, Netzanschlussperspektive und das Angebot zur kommunalen Beteiligung. Häufig entscheidet eine Grundsatzzustimmung des Rates, ob es überhaupt weitergeht.
2. Aufstellungsbeschluss (§ 2 Abs. 1 BauGB) für den Bebauungsplan und Änderungsbeschluss für den Flächennutzungsplan, öffentlich bekannt gemacht. Dieser Beschluss ist der Stichtag für die EEG-Flächenkulisse.
3. Städtebaulicher Vertrag oder Durchführungsvertrag über Kostenübernahme, Planungsbüro, Gutachten und Rückbau.
4. Vorentwurf und frühzeitige Beteiligung von Öffentlichkeit (§ 3 Abs. 1 BauGB) und Behörden (§ 4 Abs. 1 BauGB). Parallel beginnen die Fachgutachten: Artenschutz, Blendwirkung, Boden, Schall, Umweltbericht nach § 2a BauGB.
5. Entwurf und förmliche Beteiligung: öffentliche Auslegung des Entwurfs für einen Monat (§ 3 Abs. 2 BauGB) und Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 2 BauGB). Verspätete Stellungnahmen können unberücksichtigt bleiben.
6. Abwägung aller Stellungnahmen durch den Rat; wesentliche Änderungen erzwingen eine erneute Auslegung.
7. Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan (§ 10 Abs. 1 BauGB) und Feststellungsbeschluss über die Änderung des Flächennutzungsplans.
8. Genehmigung des Flächennutzungsplans durch die höhere Verwaltungsbehörde (§ 6 BauGB), über die binnen eines Monats zu entscheiden ist; ein aus dem Flächennutzungsplan entwickelter Bebauungsplan ist nicht genehmigungspflichtig.
9. Bekanntmachung: Erst mit ihr tritt der Bebauungsplan in Kraft, danach folgt die Baugenehmigung nach Landesbauordnung.

Nach § 8 Abs. 3 BauGB laufen Änderung des Flächennutzungsplans und Aufstellung des Bebauungsplans im Parallelverfahren mit gemeinsamen Beteiligungsrunden; der Bebauungsplan darf vor dem Flächennutzungsplan bekannt gemacht werden, wenn absehbar ist, dass er aus dessen künftigen Darstellungen entwickelt sein wird. Für Solarparks ist das Parallelverfahren der Normalfall. Wo der Solarpark in den Gesamtablauf eines Projekts gehört, zeigt der Überblick zur Freiflächen-Photovoltaik.

Angebotsbebauungsplan oder vorhabenbezogener Bebauungsplan?

Die Gemeinde hat zwei Instrumente. Der Angebotsbebauungsplan setzt ein Sondergebiet Photovoltaik mit Festsetzungen zu Modulhöhe, Grundflächenzahl, Einfriedung, Grünordnung und Ausgleich fest; wer dort baut, ist dem Plan egal. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach § 12 BauGB bindet die Zulässigkeit an einen konkreten Vorhaben- und Erschließungsplan und an einen Durchführungsvertrag, der vor dem Satzungsbeschluss geschlossen sein muss und den Vorhabenträger zur Umsetzung innerhalb einer Frist und zur Kostenübernahme verpflichtet. Gemeinden bevorzugen ihn, weil er das Vorhaben festschreibt und den Rückbau regelt. Für Projektentwickler hat er eine Nebenwirkung, die in die Exit-Planung gehört: Nach § 12 Abs. 5 BauGB bedarf ein Wechsel des Vorhabenträgers der Zustimmung der Gemeinde. Wer Projektrechte vor Baubeginn verkaufen will, sollte diese Zustimmung im Durchführungsvertrag vorbereiten.

Was kostet das Verfahren, und wer zahlt?

Die Gemeinde trägt das Verfahren, der Projektentwickler die Kosten. Über einen städtebaulichen Vertrag nach § 11 BauGB übernimmt er die Ausarbeitung der Pläne durch ein Planungsbüro, die Fachgutachten, den Umweltbericht, die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach der Eingriffsregelung (§ 1a Abs. 3 BauGB) und häufig die Verwaltungskosten der Gemeinde; Muster solcher Verträge stellen einzelne Landkreise öffentlich bereit (Landkreis Gifhorn). Zwei Leitplanken setzt das Gesetz: Die vereinbarten Leistungen müssen nach § 11 Abs. 2 BauGB den gesamten Umständen nach angemessen sein, und eine Gegenleistung ohne sachlichen Zusammenhang mit der Planung ist unzulässig. Zahlungen an die Gemeinde laufen deshalb getrennt über die kommunale Beteiligung nach § 6 EEG mit bis zu 0,2 Cent je Kilowattstunde, und die Vereinbarung darf bei bebauungsplanpflichtigen Anlagen nicht vor dem Beschluss des Bebauungsplans geschlossen werden. Aus unserer Projektarbeit: Scheitert das Verfahren im Rat, bleibt der Entwickler auf allen Kosten sitzen; der städtebauliche Vertrag begründet keinen Anspruch auf den Plan.

Wie hängen Bauleitplanung und EEG-Flächenkulisse zusammen?

Ein Bebauungsplan schafft Baurecht, aber noch keine Förderfähigkeit. Für Gebote in der Ausschreibung für Freiflächenanlagen lässt § 37 Abs. 1 Nr. 2 EEG nur Flächen aus einem abschließenden Katalog zu, beurteilt zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung oder Änderung des Bebauungsplans: bereits versiegelte Flächen, Konversionsflächen, ein Streifen von 500 Metern längs von Autobahnen und Schienenwegen sowie Acker- und Grünland in benachteiligten Gebieten, soweit das jeweilige Land diese Flächen per Verordnung geöffnet hat. Welche Länder das getan haben und wie die Kulisse geprüft wird, beschreibt der Beitrag zu benachteiligten Gebieten für PV. Seit dem 1. August 2024 verlangt § 37 Abs. 1a EEG zusätzlich, dass die Anlage mindestens drei von fünf naturschutzfachlichen Mindestkriterien erfüllt, darunter eine Modulfläche von höchstens 60 Prozent der Gesamtfläche und Biotopelemente auf mindestens 10 Prozent; diese Kriterien gehören als Festsetzungen in den Bebauungsplan, sonst passt die Planung nicht zum Gebot. Projekte, die über Stromabnahmeverträge ohne EEG-Förderung vermarktet werden, sind an die Kulisse nicht gebunden, brauchen den Bebauungsplan aber genauso.

Ein zweiter Punkt wird oft übersehen: Ein Batteriespeicher am Solarpark ist im Geltungsbereich des Bebauungsplans nur zulässig, wenn das Sondergebiet ihn als Nutzung vorsieht. Die Speicherfläche gehört deshalb von Anfang an in die Festsetzungen; was dabei zu planen ist, beschreibt der Beitrag zur PV-BESS Co-Location.

Wie lange dauert das Verfahren, und was beschleunigt es?

Aus unserer Projektarbeit dauert ein Bauleitplanverfahren für einen Solarpark selten unter zwölf Monate und häufig anderthalb bis zwei Jahre, bei Widerständen länger. Die Zeit geht nicht in die gesetzlichen Fristen, sondern in den Sitzungsrhythmus des Rates, in die Kartierungssaison der Artenschutzgutachter, in die Abwägung und in die Kapazität der Verwaltung. Vier Dinge verkürzen das Verfahren verlässlich: ein Standortkonzept der Gemeinde, in das die Fläche passt; vollständige Unterlagen zum Aufstellungsbeschluss, die den Vorentwurf ohne Nachforderungen ermöglichen; früh beauftragte Gutachten, weil eine verpasste Brutsaison ein Jahr kostet; und eine Information der Bürger und der angrenzenden Landwirte vor der ersten Auslegung statt in ihr. Der Gesetzgeber arbeitet an Erleichterungen: Die 2026 beratene Novelle des Baugesetzbuchs sieht Solarenergiegebiete in der Flächennutzungsplanung vor; ob und in welcher Form sie kommen, ist beim Stand dieses Beitrags offen.

Wie Proji das Bauleitplanverfahren im Projekt abbildet

Ob eine Fläche über die Privilegierung oder über den Bebauungsplan läuft, erkennt Proji aus den Geodaten der Standortanalyse: Liegt die Fläche überwiegend im 200-Meter-Korridor an einer Autobahn, schlägt Proji die Privilegierung nach § 35 BauGB vor, andernfalls das Bebauungsplanverfahren, und erzeugt dafür die Standard-Meilensteine vom Aufstellungsbeschluss über die Beteiligungsrunden bis zum Satzungsbeschluss; wie das funktioniert, zeigt die Seite zu Meilensteine & Projektfahrplan. Die politische Ausgangslage der Gemeinde, bestehende Anlagen aus dem Marktstammdatenregister und die regionale Nachrichtenlage liefert die Gemeindeanalyse, damit das erste Gespräch im Rathaus vorbereitet stattfindet. Behörden und Gemeinde sind als öffentliche Accounts mit Ansprechpartnern am Projekt hinterlegt, Verträge und Gutachten liegen im Dokumentenmanagement, und die Pipeline zeigt je Projekt, in welchem Verfahrensschritt es steht. Einen Überblick gibt die Seite zur Funktionsweise.

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Quellen:

• § 35 BauGB (Bauen im Außenbereich), Gesetzestext: gesetze-im-internet.de
• § 1, § 2, § 3, § 4, § 6, § 8, § 10, § 11 und § 12 BauGB (Bauleitplanverfahren, städtebaulicher Vertrag, vorhabenbezogener Bebauungsplan), Gesetzestexte: gesetze-im-internet.de
• § 37 EEG (Gebote für Solaranlagen des ersten Segments, Flächenkulisse und Mindestkriterien), Gesetzestext: gesetze-im-internet.de
• Bayerisches Landesamt für Umwelt, Energie-Atlas Bayern: Hinweise zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Freiflächen-Photovoltaikanlagen: energieatlas.bayern.de
• Landkreis Gifhorn: Muster eines städtebaulichen Vertrags für PV-Freiflächenanlagen (Stand 07.02.2023): gifhorn.de

Hinweis: Bauleitplanung ist Kommunal- und Landespraxis mit erheblichen regionalen Unterschieden; die EEG-Flächenkulisse und das Baugesetzbuch werden derzeit novelliert. Dieser Beitrag gibt den Stand Oktober 2026 wieder und ersetzt keine planungs- oder energierechtliche Beratung.